土地是城市发展的根基。湘潭作为全国低效用地再开发试点市，以创新举措破解“土地困局”，打出精准识别、全流程赋能的政策“组合拳”，让“沉睡”土地获得“新生”，为全国低效用地再开发提供了“湘潭经验”。即日起，湘潭日报、新湘潭客户端推出“低效用地‘新生计’”系列报道，深度聚焦湘潭低效用地再开发实践，持续跟踪各类创新举措，解码政策激活土地价值、助推产业升级的路径。
“低效用地‘新生计’”系列报道①
在“空白页”书写“潜力篇”
——《湘潭市低效用地再开发规划留白管理措施》解读
当城市发展面临低效用地的“转型阵痛”，如何在坚守规划底线的同时为未来预留可能性？湘潭市出台的《湘潭市低效用地再开发规划留白管理措施》（以下简称《措施》）给出了创新答案。
该政策坚持“以用为先”，通过“定义—纳入—启用—监管” 的全流程设计，让 “留白” 从被动闲置变为主动规划的弹性空间，致力于在“空白页”书写“潜力篇”。万楼房车露营基地、中非经贸博览会工程机械再制造展馆等项目便因这一政策突破了传统规划限制，在低效用地转型中焕发生机。
哪些地块可以“留白”？
清晰划定适用边界
《措施》首先明确了规划留白的核心概念与适用边界，避免政策执行中的模糊地带。
低效用地规划留白是指采用“正负面清单”对暂无法明确规划用途的低效用地按留白用地进行用途管制。这一定义突出了两大关键点：一是“暂无法明确用途”的时间属性，针对的是短期内功能定位不清晰的地块；二是“正负面清单”的管理工具，通过清单明确允许与禁止的用途，实现刚性约束与弹性空间的平衡。
对政策覆盖范围，《措施》划定了——“湘潭市本级低效用地范围内确需整体转型发展且功能定位暂不明确的城中村、城镇生活用地及其他符合要求的低效用地”，同时明确“原则上低效产业用地不纳入规划留白管理”。这一规定体现了政策的精准性：聚焦城市生活空间的提质升级，避免工业用地“留白”可能导致的产业布局分散，让政策资源集中服务于城中村改造、城镇生活用地更新等民生相关领域。
如何加入“留白”？
“双轨制”实施
如何将低效用地科学纳入规划留白范畴？《措施》设计了规范化的实施路径，确保“留白”过程有章可循。
《措施》提出“双轨制”实施应用模式：一是低效用地再开发专项规划统筹纳入，由政府层面通过专项规划主动筛选需留白的区域，体现城市发展的整体性考量；二是低效用地再开发实施主体依程序申报，市自然资源和规划部门按联合审批流程进行会审，确认通过后纳入规划留白范围。
这种“政府引导+市场响应”的机制，既保证了规划的系统性，又激发了社会资本参与的积极性。
开发时能做啥，不能做啥？
正负面清单划重点
《措施》提出的“正负面清单”管控方式，帮助市场开发主体提前划清边界，降低风险。
政策要求实施规划留白时必须编制“正负面清单”，且清单编制需以“上位规划确定的目标定位、底线约束、空间结构、国土空间总体规划分区、设施邻避性等规划核心要求及片区公共基础设施建设需求为依据”。同时明确“新增申报纳入规划留白的低效用地在申请时同步提交相应用途管制‘正负面清单’”，并将清单核心内容“纳入控制性详细规划进行管控”。
这意味着清单不是临时文件，而是与城市控规衔接的刚性规则，既守住了生态保护、公共设施配套等底线，又为地块未来转型预留了接口。例如，某城中村留白地块的清单可能明确禁止污染型产业入驻（负面清单）、必须保留社区服务中心等公共设施（正面清单），既保障民生需求，又为后续商业、文旅等业态转型留有余地。
怎样启用？
“短期过渡”或“长期开发”
规划留白不是“永久闲置”，而是为不同阶段的开发需求设计的梯度利用方案。《措施》详细规定了留白用地的两种启用方式，实现短期激活与长期开发的有机衔接。
过渡性使用，即小步微调激活短期价值，对于暂不具备大规模改造条件的地块，允许“不对用地进行大规模征拆，通过城市微更新、城中村整治等方式”开展经营建设，既能快速盘活土地，又避免了盲目开发带来的资源浪费，为后续转型积累民意基础与市场数据。
长期开发，即当发展条件成熟时，由实施主体组织编制项目实施方案及地块控制性详细规划管控图则并按程序报审，审批通过后 “申请规划许可”“竣工后按规划用途进行产权登记”，并将最终规划成果“更新纳入市控制性详细规划成果”。这一流程确保长期开发既符合留白时的清单约束，又通过法定程序融入城市整体规划。
政府怎么管？
透明审批+协同监管
为确保规划留白不偏离初衷，《措施》明确了监管机制，要求“市自然资源规划部门应加强工作沟通协调，严格按照会审机制对新增规划留白和留白用地启用进行审查”。
多部门联合审查（如自然资源、住建、环保等部门协同把关），既能避免单一部门决策的局限性，又能压缩自由裁量空间，确保每一块留白用地的纳入与启用都符合城市发展整体利益。